ארגזי חול רגולטוריים בראי הסטארט-אפ – "ערוגות לחדשנות"

בתחומי הקידמה הטכנולוגית, ישנו קשר סימביוטי בין חדשנות ורגולציה, לו תפקיד מרכזי בעיצובם והתפתחותם של החברה, הכלכלה והמשק הגלובליים. קשר זה לרוב מתואר בכתיבה המסורתית כמעין "מרדף" של הרגולציה אחר הטכנולוגיה: המסגרות הרגולטוריות הקונבנציונליות מתקשות לעתים "לעמוד" בקצב ההופעה המהירה של טכנולוגיות משבשות (Disruptive Technology) – דהיינו כאלו אשר במשך הזמן גורמות לשיבוש של השוק המסורתי הקיים – עד להחלפתו כליל, בשוק חדש לגמרי.

חוסר ההלימה הזה בין הרגולציה לטכנולוגיה מעכב, לא פעם, את הצמיחה ומימוש הפוטנציאל של מיזמים טכנולוגיים פורצי-דרך. ואולם, דומה כי בשני העשורים האחרונים החלו להופיע מנגנוני אסדרה חדשים, מאפשרים ומותאמים יותר – ביניהם גם מנגנון ארגזי החול הרגולטוריים. מדובר במנגנון חדשני, המספק מרחב מוגבל וקטן, אך יחד עם זאת מאפשר ובטוח יחסית – להתנסוּת ולגישור על אותו פער בין החדשנות הטכנולוגית לרגולציה.

ארגזי חול – לא רק בגן המשחקים

ארגזי חול רגולטוריים הם חלק ממגמה התנסותית חדשה של גורמים ממשלתיים ברחבי העולם, המבקשים ליצור סביבה מבוקרת ומאפשרת, בה יזמים ותאגידים, גדולים כקטנים – יכולים לבחון מוצרים, שירותים, טכנולוגיות ומודלים עסקיים חדשים. בחינה זו נעשית מתוך אינטראקציה מפוקחת בין הרגולטור לבין היזמים, וביניהם לבין משק הלקוחות, השותפים והמתחרים. ייחודה של הבחינה הוא בכך שהיא מתירה ליזמים לפעול בהיעדר דין מאסדר, ממש על גבולותיו ואף מחוץ לגבולות הדין הקיים – כלומר "בתחום אפור" מבחינה משפטית. ארגזי חול אלה מוגבלים בדרך כלל בזמן, במקום ובאופן מימושם (Time, Manner & Place) – ולרוב הם גם מוגבלים למגזרים ולתחומים ספציפיים שהשלטונות מעוניינים לקדם ולטפח. בהקשר של פיתוח טכנולוגיה ותוכנה, ארגז חול מתייחס לסביבה ייעודית שבה ניתן לנסות את אלו בצורה מאובטחת, ובלא חשש ליצירת סיכון למערכות ההפעלה והייצור של המודל הנבחן. מדובר למעשה בסביבת בדיקה המדמה את הסביבה האמיתית, או כזו שבאה בממשק מוגן עם אותה סביבה, בעזרת גורמי ניטור והנחיה פנימיים או חיצוניים המלווים את התהליך – לעיתים בזמן אמת ולעיתים בדיעבד. מתכונת הבקרה על הסביבה תלויה בהקשר, והיא יכולה להתבסס על דיווח מטעם היזם והמפעיל, על בקרה רציפה או עיתית מטעם הרגולטור, או על ביקורת וניתוח בחסות צד שלישי. כך, פונקציית ארגזי החול מאפשרת למפתחים לבצע פעילויות מגוונות כמו בדיקת תוכנות חדשות, התנסות בתצורות פריסה שונות, זיהוי ליקויים בתהליכי עבודה ובתקשורת עם לקוחות, איתור "באגים" וזיהוי נקודות תורפה פוטנציאליות בסביבה "בטוחה" – לפני החלתה בסביבת הייצור בפועל – שבה כל בעיה יכולה להיות בעלת השלכות חמורות הרבה יותר. אם כן, הפעלתם של ארגזי חול מתוארת כיום כאחת הדרכים הטובות ביותר לרכישת תובנות באשר להזדמנויות והסיכונים הקשורים לחידושים ולפיתוחים שונים, ולאפשר את יצירתם של אמצעי רגולציה מתאימים שיחולו מחוץ לאותו ארגז החול. 

יתרונותיהם הגדולים של ארגזי החול באים לידי ביטוי בשני רבדים:

ראשית, ארגזי חול מספקים "מרחב בטוח", המעודד לקיחת סיכונים, מטפח תרבות של יצירתיות והתנסות, ואשר אינו מסתפק רק ב"מטריית הגנה" מטעם הרגולטור – אלא מוסיף לא אחת "מטריית הנחיה" (Mentoring) מטעם הממשלה. סביבה זו מאפשרת ליזמים לבחון את הרעיונות שלהם ולאסוף נתוני-אמת, אשר מסייעים להם במזעור הסיכונים ובהגברת סיכויי ההצלחה. כל זאת, ברמת ודאות גבוהה ותוך הסרת חסמים שיכולים היו להיות מורכבים ואף משתקים. כך, ארגזי החול מקטינים משמעותית את החשש מהשלכות משפטיות, והשלכות בכלל – שאינן צפויות וקשה להעריכן בתנאי שוק רגילים. הסביבה המוגנת מעודדת פריצת גבולות וחקירה של "פתרונות משבשים" שבדרך כלל אינם נגישים – אלא לתאגידי ענק וליזמים עתירי משאבים – זאת בשל עלויות המימון הגבוהות שלהם. כן ארגזי חול יכולים להקטין מאוד את זמן היציאה לשוק (Time to Market) ואת תקורת הרישוי והביטוח שהיו נדרשים בנסיבות אחרות, בפרט כשמדובר ביזמים ותאגידים בינוניים וקטנים בגודלם.

שנית, ארגזי חול שנבנים נכונה, יכולים לאפשר הקמה של שותפויות של ממש בין סטארט-אפים, רגולטורים ובעלי עניין אחרים. השתתפות הרגולטור בתהליכים שנערכים בארגז החול, לרבות חסות לשיתופי פעולה ומתן סיוע מטעם יועצים חיצוניים – יכולה להאיץ את פיתוחם של המיזמים ולהעצימם. יתרה מזאת, במקרים שבהם ארגז החול משולב גם בחממת חדשנות או בקרן השקעות ממשלתית, הרגולטור הופך מ"שומר-סף" ל"אנג'ל" של ממש. כמו כן, ההיבטים היזמיים בקֶרֶב הרגולטורים באים לידי ביטוי גם בעצם ההתנסות במעגלי הרגולציה בארגז החול: יצירת כללים, בקרה אחר קיומם ולמידת השלכותיה האפשריות של אכיפתם.

אף על פי שרוב ארגזי החול מיוחדים לרגולטור מסוים כשלעצמו, במצבים מסוימים ארגזי חול יכולים לשמש גם מסגרת לשיתוף פעולה פנים-ממשלתי: הם תורמים ל"יישור קו" בין רגולטורים שלעיתים מתנגשים ביניהם – ובכך מייצרים עננות של חוסר ודאות מעל המשק. דוגמה טובה לכך היא למשל ניהול נקודתי של כשלים הנובעים ממחלוקות המתגלעות בין רגולטורים האמונים על רשויות האנרגיה והכלכלה, לבין אלה האמונים על בריאות הציבור והגנת הסביבה. 

ארגזי חול בישראל

בהקשר הישראלי ישנו שיח ער על ארגזי חול רגולטוריים, אשר תפס תאוצה בעשור האחרון ונחשב כיום ככלי לגיטימי בידיהם של מספר גורמים מפקחים משמעותיים. במסגרתו של זה, גורמי השלטון והאסדרה בישראל נושאים עיניהם למשקים מתקדמים אחרים – ארה"ב, גרמניה, והולנד למשל – ולומדים מניסיונם במגוון תחומים, כמו מהירות דינמית בנסיעה בכבישים, בטיחות צנרות, שינוע חומרים מסוכנים ועוד.

באופן ספציפי יותר, פרסם משרד האוצר בחודש יוני 2020 תזכיר חוק לעידוד פיתוח טכנולוגיה פיננסית בישראל. מטרת התזכיר הייתה להקים ארגז חול רגולטורי בר-קיימא: סביבת ניסוי לחברות פינטק בישראל, שיכולה לאפשר לחברות לנסות את המודל העסקי שלהן ואת אופן השפעת השירות או המוצר שלהם על הצרכנים הסופיים. תזכיר זה הבשיל לכדי הצעת חוק, שייעודה היה ליצור תשתית אסדרה שתותאם לתחום הפינטק, ולתרום לפיתוחו של זה בשוק הישראלי. עם זאת, עד לכתיבת שורות אלו – דומה כי הצעה זו טרם הגיעה לכדי מימוש מלא.

כך, בפועל, הגם שישנו יישום מסוים של עקרונות החקיקה המוצעת באשר ל-Data Sandbox המנוהל בידי רשות החדשנות והרשות לניירות ערך – נראה שהיא עדיין לא נטמעה באופן מוחלט. בהתאמה, הדגישה הרשות לניירות ערך בישראל חזור והדגש, כי הפיילוט לא היה בגדר הליך "רישוי מוקדם" – ולא תינתן במסגרתו עמדת הרשות לניירות ערך אודות עמידה או אי-עמידה של החברות בהוראות הרגולציה המתהווה. יתרה מכך, החקיקה המוצעת אינה מכסה מגוון רחב של תחומים שאינם קשורים לטכנולוגיה פיננסית, ובשל זאת מעוררת ביקורת בפני עצמה. 

ניתן לומר, אפוא, שעוד ארוכה הדרך ליצירתם של ארגזי חול רגולטוריים אפקטיביים בישראל.

ארגזי חול בולטים ברחבי העולם

ארגזי חול רגולטוריים תפסו אחיזה גם במוקדים שונים ברחבי העולם. לצד מוקדים כמו קנדה, הולנד, שוויץ, רוסיה ואוסטרליה, אחד היישומים הבולטים הוא ארגז החול של רשות הבקרה על ההתנהלות הפיננסית בבריטניה ה- UK FCA ("FCA"), הפועל מאז שנת 2016 ומקל על בדיקות של מוצרים ושירותי פינטק חדשניים. ארגז החול של ה-FCAמעניק שירותי הכוונה רגולטורית, סיוע והדרכה פרטניים ואף כתבי חסינות בעירבון מוגבל – תוך שינויים מסוימים בכללי האכיפה של הרשות. בהקשר זה יוּער, כי ה-FCAהבהירה שהיא רשאית לנקוט מדיניות אכיפה נבדלת, ואף להימנע ממנה – בתחומיה בלבד – שכן אין ביכולתה לחרוג לתחומים המצויים באחריותם של רגולטורים אחרים.

יישום מוצלח נוסף שניתן להזכיר בהקשר זה הוא ה-Fintech Regulatory Sandboxשל משרד האוצר בסינגפור. גם יוזמה זו סיפקה לחברות פינטק פלטפורמה בטוחה להתנסות, תוך קבלת הנחיות ותמיכה רגולטוריות. על סמך ההצלחה שנחלה, סינגפור הרחיבה את הרעיון גם למגזרים אחרים, כמו בריאות ואנרגיה, זאת בהתבסס על תוכנית ה-Smart Nation של המדינה. דוגמה להרחבה נוספת היא ארגז חול ליישומים בתחום המידע של הרשות לפיתוח מדיה הסינגפורית –Infocomm Media Development Authority (IMDA). 

אתגרים וחסרונות אפשריים

יש להדגיש כי לצד היתרונות הרבים בשימוש בארגזי חול רגולטוריים, אלה טומנים בחובם גם חסרונות: תחילה, יש להניח כי יכולתם של ארגזי החול לחקות את סביבת הייצור היא מוגבלת, וייתכן מאוד שהם לא ישכפלו במדויק את כל ההיבטים של המערכת האמיתית. כך למשל, הביצועים של תוכנות ויישומים דיגיטליים בסביבת ארגז החול עשויים להיות שונים מאותם ביצועים בסביבת אמת. כן גורמים כמו הקצאת משאבים, תנאי רשת ותצורות חומרה עשויים שלא להתאים במדויק למערכת בפועל – דברים שעלולים אף הם להוביל לחוסר קורלציה, שתגרור השלכות בהתאם.

כמו כן, הקצאת משאבים לניהול של ארגזי חול אינה פשוטה, ויכולה להקים אתגר פיננסי ולוגיסטי – הן בעבור היזמים, והן בעבור הרגולטורים. כך, הטמעה ותחזוקה של סביבות ארגז חול עשויות לדרוש משאבי חומרה, תוכנה וכוח אדם רבים. בהמשך, עלויות אלו יכולות להצטבר, וככל שהגודל והמורכבות של מערכות הארגון גדלות – ניהול ארגזי חול מרובים עלול להפוך למאתגר ומסורבל עד מאוד. 

לבסוף, בעוד שארגזי חול יכולים לשפר את רמת הציוּת, הבקרה ואיכות התוכנה, הם יכולים גם להכניס רכיבים של חוסר ודאות ועיכובים לאורך הפיתוח – גם ברמת המיזמים והחברות, וגם ברמת הרגולציה. משך הזמן הדרוש להגדרה ותצורה של סביבות ארגז חול, הפעלת הבדיקות במסגרתו וניתוח תוצאותיהן יכולים להאריך באופן משמעותי את ציר הזמן הכולל של התהליך, ובאופן פרדוקסלי – להוסיף למידת אי-הוודאות במשק, במקום להפחית ממנה.

״קודקס לארגזי חול״

כפי שהוזכר לעיל, ארגזי החול בישראל עדיין בראשית דרכם; ייתכן שהם עדיין בבחינת קונספט שטרם הוכח בצורה מספקת לדרגים הבכירים במשק המוסדי, המחקרי והמסחרי כאחד. המסקנה האפשרית הנגזרת מתמונת המצב בישראל, בפני עצמה ובהשוואה לזו הבינלאומית – היא שמסתמן כי ישנו ערך רב בהקמת מתווה עבודה קבוע לארגזי חול. מתווה מעין זה, ככל שיהיה אפקטיבי, פשוט ונגיש דיו – יכול לסייע במימוש מלוא הפוטנציאל של האקוסיסטם החדשני – בישראל ומחוצה לה. למנגנון האמור, שיתפקד כ"מעבדה רגולטורית קבועה", נכון יהיה להצמיד "קודקס" של כללים ואבני-בניין יסודיות וסטנדרטיות, אשר ייצרו ודאות וצפיות לשחקנים השונים במשק. ניתן להניח שהסדר רגולטורי הומוגני נכון יוּכַל להיטמע בקלות, ולהבטיח מסגרת מקיפה וקלה עבור לסטארט-אפים וליזמים העומדים מאחוריהם – יהיו אשר יהיו.

בין התחומים אותם ניתן להסדיר בקודקס כאמור – מוצע לשקול את הבאים:

מתכונת ההקמה של ארגזי חול: זו תתקיים באמצעות "קולות קוראים" למגזר או למספר מגזרים רלוונטיים בשוק, חממות יזמוּת ממשלתיות, מכרזים שעניינם טכנולוגיות חדשניות, או בהזמנת ציבור היזמים, המשקיעים וגופי המחקר והפיתוח להצעות עצמאיות להקמת ארגזי חול בתחום מסוים. בהקשר זה ובאשר להיקף קידום התכלית שארגז החול נועד עבורה – נכון יהיה לשקול מראש שותפיות משאביות והבנות א-פריוריות בין רגולטורים רלוונטיים שונים.

סט גנרי למערכת החוזים וההתקשרויות בעולם היזמי: על בסיס המידע הקיים בארגז החול, יציע הקודקס תבניות סטנדרטיות לחוזים רווחים (כמו הסכמי מייסדים, למשל) – תוך התייחסות להיבטים קריטיים, כגון חלוקת הון, תהליכי קבלת החלטות וכן אחריות, ביטוי וציוּת. לצד זאת, יוטעם כי ראוי לאפשר גם התאמה פרטנית, בהתחשב באלמנטים המשתנים ובמאפיינים הייחודיים של כל חברה או מיזם.

הגנה על קניין רוחני: הקודקס יקבע מנגנונים גמישים ונוחים להסדרת הגנה תְּחוּמָה בהיקף, בזמן ובשווי ביחס לזכויות קניין רוחני מסוימות. בתוך כך, ייקבעו גם הקווים המנחים והנהלים כדי להגן על הרעיונות  

והיצירות המקוריות והחיצוניות מהן גוזרים מיזמים את הערך הדרוש להם (למשל, בבניית מודלי שפה לבינה מלאכותית מחוללת – GAI), וגם הכללים שיאפשרו להגן ולמנף את הקניין הרוחני העצמאי או התוצאתי של המיזמים. על האיזון בתחום זה להבחין בין מיזמים שליבת עשייתם קשורה למידע ולקניין רוחני, לבין מיזמים שבהם סוגיית הקניין הרוחני משנית למהות הטכנולוגית, והיא למעשה חלק ממערך רחב יותר של נכסים. יש להטעים כי ייתכן שתידרש גם הסדרה של רישום זכויות קניין רוחני בעקבות חשיפה מוקדמת של סודות מסחריים בפני רגולטורים או שחקנים אחרים בארגז החול.

הגנת צרכן: אין חולק על כך שעל סטארט-אפים מוטלת החובה לשמור אף הם על שקיפות ועל התנהלות הוגנת למול הצרכנים. באפיון נכון, קודקס ארגזי החול יכול להציע הסדרים גנריים להסדרת יחסיהם של מיזמים חדשניים עם לקוחותיהם הראשונים, שהם על פי רוב "מאמצים ראשונים" (Early Adopters). כן ניתן אף להציע הקמת טריבונלים וולונטריים לבוררות ולאיזון בין האינטרסים והזכויות של משתמשי הקצה ביחס לחובותיהם וזכויותיהם של היזמים וחברותיהם.

פרטיות והגנת מידע ונתונים: רבות מהטכנולוגיות בשוק כיום מבוססות מידע ונתונים (Data Driven); כך למשל, במיזמים שתלויים במידע רפואי מחקרי, הכולל באופן אינהרנטי פרטים רגישים. במקרים כאלה, אם כן, יש הכרח של ממש לקבוע דיני פרטיות ואבטחת מידע מחמירים. ואולם, סטארט-אפים לעיתים עלולים "להיחסם" בשל דרישות מוקדמות לרישום, רישוי, ולבקרות-מנע מוקדמות (לרבות Pre-Ruling); בארגז חול גנרי ניתן לכלול מעטפת שתאפשר מצד אחד הגנה על אותם נתונים – תוך כיבוד פרטיות המשתמשים ואבטחת מידע רגיש, אך מן הצד השני תאפשר "התנסות" ושימוש במידע בצורה שתקל על ההתמודדות עם אתגרים בתחום הפרטיות והגנת המידע בזמן אמת (On the Go). דוגמה רלוונטית יכולה להיות ארגז חול המעניק גישה למידע במתכונת "מותממת", כלומר תוך השמטה של מידע אישי, או בצורת מתווה שעבר Pre-Ruling מבעוד מועד.

מנגנון "כתובת אחת": מקום בו מדובר במיזמים טכנולוגיים מורכבים, הם עלולים לחייב "חיכוך" (בקרה, פיקוח, רישוי ומתן היתרים) עם רגולטורים רבים. לא פעם מיזם בתחילת דרכו מחויב במספר רב של רישיונות והיתרים מטעם גורמים שונים, כשכל אחד פועל בקצב אחר ומתוך גישה אחרת להערכת סיכונים. ארגז חול גנרי יכול לכלול מנגנון אפקטיבי לניהול תהליכים אלה – מקום בו ישנם מספר רגולטורים המעורבים בהליך – תוך הגדרת גורם אחד להסדרת סמכויותיהם החופפות ולעיתים אף המתנגשות. לקביעת "כתובת אחת" מולה יתנהל המיזם הטכנולוגי יתרונות רבים, שיאפשרו שיח בין- רְשׁוּתִי, התנהלות מושכלת וקבלת החלטות נכונה לכלל הצדדים – הן המפקח, הן המפוקח.

סיכום

היישום של ארגזי חול רגולטוריים אמנם כבר החל במספר מקומות בעולם, אך הם רחוקים מלהיות נפוצים ומבוססים דיים. במאמר זה בכלל, ובהצעות שעלו בו בפרט, נכללו שתי רמות אפשרויות של מסלולים לארגזי חול: האחת, שהיא הבסיסית, רמת הפיקוח – מסלול רישוי "סטנדרטי", הכולל התאמות והקלות רגולטוריות; השנייה  והמתקדמת יותר, רמת השותפות – מסלול בליווי ובשיתוף של הרגולטור, הכולל בו תנאים מיוחדים בהתאם. 

בסופו של דבר, נראה כי לארגזי החול פוטנציאל ממשי לשמש ככלי משמעותי, שלא לומר חיוני – בצמצום הפער שבין תפיסת העולם הרגולטורית, לזו היזמית-חדשנית – ויש בו כדי לתרום רבות לאטרקטיביות הסביבה הרגולטורית בה הוא ממוצב.

אודות הכותבת

נויה שלקוביץ היא סטודנטית בשנה ג' לתואר ראשון במשפטים במסלול ישיר לתואר שני בממשל, דיפלומטיה ואסטרטגיה באוניברסיטת רייכמן. נויה בוגרת מועדון Praxis"למשפט ועסקים באוניברסיטת רייכמן ובשיתוף פירמת "מיתר", וכן תכנית האקסלרטור בנושא "משפט ההיי-טק" של פירמת עורכי הדין "ארנון, תדמור לוי". בחודש מאי ארגנה בשיתוף אגודת הסטודנטים כנס בנושא משפטים, טכנולוגיה ופסיכולוגיה, שכותרתו הייתה המעבר מבינה אנושית – לבינה מלאכותית. לאחרונה השתתפה נויה בLegal Tech Summer School באוניברסיטת  Católica Lisbon School of Business & Economicsשבליסבון שעסק במדיניות, רגולציה וחוקתיות דיגיטלית, לצד הטכנולוגיה המשפטית המתפתחת ועתיד המקצוע המשפטי בראי מהפכת הבינה המלאכותית. כיום נויה מלווה ומעניקה ייעוץ משפטי למיזם סטארט-אפ בתחילת דרכו במסגרת הקליניקה להנגשת המשפט לסטארט-אפים, ובאופן כללי מתעניינת בעולמות המשפט והטכנולוגיה, החדשנות והליגלטק.